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            【重磅】人力資源服務業高質量發展:成效、問題與對策

            【編者按】人社部人力資源流動管理司原司長孫建立,在《中國勞動》2019年03期發表了《人力資源服務業高質量發展:成效、問題與對策》一文。在網絡上沒有找到免費的全文。經李天國老師幫忙,從找到了PDF版,將其轉為WORD版,利用在機場和飛機上2個多小時的時間,進行了重新排版,更加方便閱讀和編輯?,F全文轉發出來,以幫助行業同仁加深對人力資源服務業高質量發展的學習和理解。文章1萬多字,得花點時間,非常值得。同時,更期待人社部及人力資源流動管理司對高質量發展,有更新的解讀和指引。


            人力資源服務業高質量發展:成效、問題與對策

            孫建立

            (人力資源和社會保障部人力資源流動管理司,北京,100716)

             

            摘要:人力資源服務業是生產性服務業和現代服務業的重要組成部分,對推動經濟發展、促進就業創業和優化人才配置具有重要作用。隨著我國整體經濟結構的調整,作為推動產業調整和升級的關鍵要素,人力資源服務業提供了有效的人力資源供給,從而能夠支撐起整個國家經濟的快速發展。黨的十九大對發展人力資源服務業提出了新的更高要求,指出要加快發展現代服務業,加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系”,要“在人力資本服務等領域培育新增長點、形成新動能”。通過系統總結改革開放四十年來人力資源服務業取得的成效,指出當前人力資源服務業在發展中存在的主要問題,進一步分析了新時代背景下行業發展面臨的新要求和新趨勢,最后提出促進我國人力資源服務業實現高質量發展的對策和建議。

            關鍵詞:人力資源服務業;制度環境;高質量發展;對策

             

            一、我國人力資源服務業發展的現狀與成效

            人力資源服務業是現代服務業和生產性服務業的重要門類和新興產業,是實施創新驅動發展戰略、就業優先戰略和人才強國戰略的重要抓手,是充分發揮市場在人力資源配置中的決定性作用的廣闊領域,在促進就業創業、優化人力資源配置和服務高質量發展方面發揮著獨特作用。我國人力資源服務業的萌芽、成長、壯大,與改革開放的進程同步。特別是黨的十八大以來,隨著一系列行業扶持政策的出臺,人力資源服務業發展取得了顯著成效。

            1.政策體系不斷完善

            長期以來,黨和國家高度重視人力資源服務業發展,并通過一系列重大規劃、政策來作出專門部署和安排。2007年3月,國務院印發了《關于加快發展服務業的若干意見》(國發〔2007〕 7號),首次提出人才服務業,指出“發展人才服務業,完善人才資源配置體系,為加快發展服務業提供人才保障”。這標志著人力資源服務業作為現代服務業的重要門類,開始全面融入國民經濟的總體格局。2010年6月,中共中央、國務院印發《國家中長期人才發展規劃綱要(2010- 2020年)》,首次把發展人才服務業作為黨和國家人才工作的重要組成部分,強調要發揮市場在人才資源配置中的作用,“推進人才市場體系建設,完善市場服務功能,暢通人才流動渠道,建立政府部門宏觀調控、市場主體公平競爭、中介組織提供服務、人才自主擇業的人才流動配置機制”。2011年3月,《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》,首次將人力資源服務列為生產性服務業的重要組成部分納入國民經濟和社會發展規劃,提出“規范發展人事代理、人才推薦、人員培訓、勞務派遣等人力資源服務”。

            黨的十八大以來,人力資源服務業迎來新的歷史機遇期,在國家層面進一步明確了人力資源服務業在國民經濟中的重要基礎作用,并通過制定一系列政策指明了人力資源服務業發展方向和內容。2012年12月,國務院印發《服務業發展“十二五”規劃》(國發〔2012〕62號),著重就促進人力資源服務業創新發展作出部署,明確了重點發展的新型服務業態。2014年7月,在國務院印發的《關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》(國發〔2014〕26號)中,把人力資源服務業列為國家重點發展的十二項生產性服務業之一,明確指出人力資源服務業通過專業化服務“提升勞動者素質和人力資源配置效率”,促進產業結構調整升級。2016年3月,《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中更是把人力資源服務業作為現代服務業重要領域,提出了“產業升級和提高效率”的發展導向,是新時代加快發展人力資源服務業的頂層設計綱領。此后,國務院陸續制定實施《“十三五”促進就業規劃》(國發〔2017〕10 號)、《關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》(國發〔2017〕28號)等,提出實施人力資源服務業發展推進計劃等重大項目,并在《服務業創新發展大綱(2017—2025年)》(發改規劃〔2017〕1116號)中明確了人力資源服務業創新發展的重點業態,人力資源服務業發展的頂層政策制度設計基本形成。

            在黨和國家的高度重視下,相關行政部門也相繼出臺了一系列的政策文件,逐步形成更加完善的行業發展政策體系。作為人力資源服務業行政主管部門的國家人社部從綜合管理人力資源的職能出發,促進人力資源有效開發和優化配置,將大力發展人力資源服務業作為人力資源社會保障事業的重點和新的增長點。2014年12月,人社部、發改委、財政部聯合下發《關于加快發展人力資源服務業的意見》(人社部發〔2014〕104號),首次就加快發展人力資源服務業作出全面部署,提出了加快行業發展的8項重點任務和6條政策措施,基本確立了發展人力資源服務業的政策框架和重點領域,明確了時間表、路線圖和政策措施。2017年9月,人社部印發了《人力資源服務業發展行動計劃》(人社部發〔2017〕74號),確立了今后一段時期人力資源服務業發展的行動綱領,提出要通過實施骨干企業培育計劃、領軍人才培養計劃、產業園區建設計劃和“互聯網+”人力資源服務行動、誠信主題創建行動、“一帶一路”人力資源服務行動,進一步改善發展環境,培育市場主體,推進業態創新,加快開放合作。2018年6月,國務院發布了《人力資源市場暫行條例》。這是改革開放以來人力資源要素市場領域的首部行政法規,明確規定了人力資源服務業的法定地位,為推動人力資源服務業健康發展提供了法制保障。

            隨著涉及人力資源產業的規劃、政策、法律法規的進一步完善,人力資源服務業作為服務業獨立門類的地位已經確立,不僅為產業發展提供了制度保障,也使得人力資源服務業迎來跨越發展的重要機遇。在國家相關規劃明確人力資源服務業地位和總體發展目標的背景下,各地將人力資源服務業發展納入了當地國民經濟和社會發展的整體規劃之中,大部分省市都出臺了專門文件,提出促進本地區行業發展的具體扶持政策。

            2.行業規模大幅增長

            改革開放以來,特別是黨的十八大以來,我國人力資源服務業保持了長期的高速發展,行業規??焖贁U大,成為服務經濟社會發展的重要力量。我國擁有世界上規模最大的人力資源市場,蘊含著體量巨大的人力資源服務需求。近年來,政府通過簡政放權、轉變職能,有效地激發了市場活力,人力資源服務的需求被挖掘出來,使得人力資源服務業的規模迅速擴張。截至2017年底,全國共有各類人力資源服務機構3.02萬家,行業從業人員58.37萬人,全年營業總收入1.44萬億元,共幫助2.03億人次實現了就業和流動。進入互聯網時代之后,以移動互聯網、大數據等為代表的新興信息技術在人力資源服務領域得到廣泛應用,人力資源服務的商業模式發生重大變革,推動人力資源服務與其他行業、產業融合不斷加深,創造出更多的人力資源服務需求。此外,社會資本大量投入人力資源服務領域,一些企業在新三板和國外掛牌上市,還有眾多的創業者、高端人才亦紛紛進入,改變了人力資源服務業的資金、人才狀況。

            從不同性質的人力資源服務機構的營業總收入分布情況來看,各類別人力資源服務機構的營業總收入在不斷提高,但增速存在較大不同。其中增長最快的是民營人力資源服務機構,從2011年的514億元增長到2017年的8666億元,增長了16倍;增速其次的是國有性質的服務企業,2017年的營業總收入為4762億元,比2011年1439億元增長了2.3倍;外資和港澳臺資機構則緊隨其后,港、澳、臺及外資性質的服務企業的營業收入從2011年的223億元,增長到2017年的 656億元,增長了1.9倍。其中,外資機構占了絕大多數比重,2017年僅外資就達566億元,表明隨著我國進一步擴大對外開放,外資機構正加緊在我國人力資源服務領域布局,并且作出了一系列戰略調整。

            3.行業結構明顯優化

            隨著社會經濟活動的發展,人力資源業態也在逐漸創新和豐富,服務內容從傳統的職業 介紹、職業培訓、流動人員檔案管理、勞務派遣等業務,拓展到網絡/移動互聯網招聘服務、人力資源培訓、人才測評服務、高級人才尋訪(獵頭)服務、人力資源外包服務、人力資源管理咨詢、人力資源軟件服務等。在諸多業態中,招聘、人力資源外包和勞務派遣依然占據著絕對比例。2017年全國各類人力資源服務機構共舉辦現場招聘會(交流會)22.3萬場(其中,高校畢業生專場交流會6.6萬場次,農民工專場交流會6.2萬場次),網絡招聘發布的信息呈幾何倍數增長,2017年求職信息和崗位信息的總和超過9.3億條,呈井噴式增長。人力資源外包和勞務派遣具有一體兩面的特點,基本上是此消彼長的狀態。隨著勞務派遣規制力度的加強,從業人數的數量有所下降,與之相應的人力資源外包的服務內容日益豐富,但是從勞務派遣實現轉型到真正的人力資源外包,還有很長的一段路要走。

            除此之外,高端的高級人才尋訪(獵頭)、人才測評、人力資源外包服務、人力資源管理咨詢等人力資源服務近幾年也有快速發展。尤其是在經濟快速增長趨勢的帶動下,為用人單位推薦高級高層次人才的高級人才尋訪(獵頭)服務需求保持相對穩定,2011年至2017年平均每年成功推薦人才約90萬人;人才測評服務需求量也從2011年的為969萬人提供了測評服務增加到2017年的2842萬人;人力資源管理咨詢服務需求也呈現大幅增長,從2011年的為190萬家用人單位提供了人力資源管理咨詢服務增加到2017年為257.8萬家用人單位提 供了人力資源管理咨詢服務。

            總體上看,人力資源服務的各業態已經形成了從高端到低端呈金字塔形分布,高級人才訪聘、測評、管理咨詢、外包等高端業態占據金字塔頂端,派遣、招聘等業態占據金字塔主體?,F在,全球人力資源服務業巨頭及國內知名企業都在率先進行服務業態的調整布局,轉向整體的人力資源服務,注重整合單一業態,不同業態相互延伸、滲透,形成完整產業鏈以及多元化的整體解決方案。

            4.園區建設蓬勃發展

            集聚發展已成為全球范圍內人力資源服務業發展的一個重要趨勢。人力資源服務產業園區的建設和發展為人力資源服務業的產業聚集提供了良好的發展環境,有利于通過市場化機制來推動產業結構的調整和升級,并在特定區域內形成一批有實力的人力資源服務企業來促進區域經濟的快速發展。同樣,也有利于完善宏觀經濟中的產業服務鏈條,從而能夠促進市場機制在人力資源配置中起決定性作用,并更好發揮出政府的引導作用,最終加快人力資源服務業的發展。結合我國發展實際,在國家重點城市和地區中心城市建立人力資源服務產業園可以把人力資源服務業與經濟運行的新形態、新機制結合起來,為人力資源服務企業發展搭建實體平臺,這也是我國產業發展的重要突破。

            人力資源服務產業園在集聚產業、拓展服務、孵化企業、培育市場方面發揮了積極作用。在國家、省、市的積極推動下,人力資源服務業產業園蓬勃興起,正在深刻改變著行業發展格局。許多地方也結合當地發展實際,建立了地方性產業園。從2010年開始,國家人社部會同有關省市陸續建設了上海、重慶、中原、蘇州、杭州、海峽、成都、煙臺、長春、南昌、西安、北京、天津、廣州、深圳等15家國家級人力資源服務產業園。各地結合實際,推動省級人力資源服務產業 園發展,打造了一批有特色、有活力、有效益的地方產業園。在實踐運營中,通過發揮產業園區培育、孵化、展示、交易等功能,做好產業園區平臺建設、產業集聚、政策扶持、運行管理等工作,能夠有效促進行業集聚發展和產業鏈延伸。截至2017年底,上海園區已聚集各類人力資源服務機構245家,稅收達13.87億元;蘇州園區已聚集企業290家,全年營業收入超過280億元, 稅收達8.5億元;杭州園區聚集企業241家,營業收入超過140億元,稅收超過2.1億元。

            5.促進就業作用顯著

            隨著經濟發展和社會進步,城鎮化進程不斷加速,我國城鄉居民的就業方式日益多樣化,人力資源流動的范圍日益擴大,對人力資源服務的要求日益增加。伴隨著需求的快速增長,人力資源服務業基礎設施也日益完善,服務能力顯著增強。人力資源服務業為用人單位和求職者提供了專業化的中介服務、供求交流的場所和更多的職業選擇機會,大大提高了勞動者與崗位匹配的效率,有效解決了勞動者與用人單位之間信息不對稱問題,對緩解我國企業“招工難”與勞動者“就業難”問題,起到了重要作用。截至2017年底,全國共設立固定招聘場所2.1萬個,建立網站1.2萬個,全年共舉辦現場招聘會22萬多場,參會求職人員1億多人次,提供崗位信息1億多條。其中僅高校畢業生這一群體,通過各類人力資源服務機構實現就業的就超過了70%,人力資源市場已成為實現就業的主渠道。

            6.開放水平不斷提高

            隨著國家對外開放戰略的日益完善和逐漸加大,自貿區試點政策的落地生效,在上海、天津、廣東、福建、海南等12個自貿試驗區也開展了允許外商獨資設立人力資源服務機構政策試點工作。同時,國家層面還鼓勵?。▍^、市)將在自由貿易試驗區內設立中外合資和外商獨資人才中介機構的審批權下放到自貿區。目前,在自貿區內已經設立7家外商獨資人力資源服務機構和5家臺資獨資人力資源服務機構,不僅吸引了更多的外資企業進入,而且也為對外經濟發展提供了優質的人力資源供給和人力資源服務。

            隨著外資準入試點穩步推進,人力資源社會保障部門在上海浦東新區、北京中關村國家自主創新示范區試點將中外合資人才中介服務機構外資持股比例擴大至70 %。其中,在中關村示范區內取消中外投資者應當是成立3年以上的人 才中介服務機構要求,出臺“允許外資直接入股既有內資人才中介服務機構”試點開放措施。通過對外合作交流繼續加強,港澳服務提供者在內地設立人力資源服務機構也可以享受與內地企業同等政策。除此之外,在我國與其他國家和地區簽訂的多邊或雙邊的服務貿易協議中,允許部分國家或地區的投資者在我國設立合資人力資源服務機構擁有多數股權。這也進一步吸引了國際知名的人力資源服務機構進入中國,并實現了快速發展,與此同時還積極推動我國優秀的人力資源服務機構積極“走出去”,參與國際人才交流與合作。


            二、我國人力資源服務業發展中存在的問題

            雖然我國人力資源服務業在短時間內實現了跨越式發展,但是與發達國家相比,與經濟高質量發展的要求相比,我國人力資源服務業依然還存在一些現實問題,亟待解決。

            1.區域發展不均衡問題凸顯

            我國經濟呈現東中西發展水平不均衡的客觀情況,而經濟發展越早、越快的地區對各類人才的吸引力也越強。受此影響,人力資源服務業發展也存在區域不平衡的現象。其中,北、上、廣、深等重點城市和其他沿海省市的人力資源服務業蓬勃發展,新興業態也快速發展,與互聯網、金融、保險等產業的跨界融合開始出現,而在東北地區和中西部地區,人力資源服務業發展則相對滯后,主要以傳統服務為主,發展水平也存在明顯差距。

            2.供給能力和質量仍顯不足

            截至2017年底,全國共有3.02萬家人力資源服務機構,但已經掛牌上市的各類人力資源服務企業僅有70余家,而且主要集中在新三板;開展海外業務,并且在海外設立分公司的人力資源服務機構數量也較少,缺乏國際知名的本土品牌,具有行業帶動效應的龍頭企業不多。2018年,全球20強人力資源服務企業中,美國占9家,歐洲8家,日本2家,我國只有1家(中國國際技術智力合作公司)。這不僅與我國的人力資源總量不相匹配,也與我國的經濟發展潛力和成長空間不相匹配。對人力資源服務機構而言,既服務廣大求職者,也服務各類用人單位,在業務開展過程中需要從業人員具有職業指導、人力資源管理咨詢服務等多種專業知識和技能,需要進行高層次的系統化培養。然而,我國的專業性人才培養體系尚不完善,還未形成完整的人力資源服務專業人才培養體系,開設人力資源服務方面相關課程的高等院校較少,大多學生畢業后很難滿足人力資源服務機構的工作要求,難以提供更多專業化的高端人力資源服務業務。

            3.行業結構亟待轉型升級

            盡管我國人力資源服務業各項細分業務發展較快,但新興中高端業務發展還不能滿足經濟高質量發展的需求。勞務派遣等傳統服務多,而大部分人力資源服務企業的中高端服務和產品開發能力較弱,提供各類客戶需求的人力資源服務一攬子解決方案的能力還有欠缺。同時,我國人力資源服務企業的綜合服務能力還較為薄弱,主要表現在客戶及營銷網絡、服務產品、業務價值、專業化團隊、I T技術運用、組織結構、服務品牌、國際化水平等方面還不能適應經濟發展需要。由于我國中小民營人力資源服務企業較多,專業化程度不高,服務水平參差不齊,品牌建設意識不強,制約了行業的發展速度和質量的提高,難以在市場競爭占有優勢。

            4.企業缺乏核心競爭力

            我國人力資源服務企業,尤其是規模較小的中小企業,主要以職業介紹、人才招聘為主,服務的層次和技術含量偏低,沒有形成統一規范的流程和服務品牌,存在產品同質化現象,導致在經營中無法形成市場競爭優勢,經常采取在中低端市場比拼價格的競爭方式。在人力資源服務機構中,中小民營機構的業務領域主要集中在招聘培訓、人事代理及勞務派遣等低端服務方面,而高級人才尋訪、人才測評、咨詢管理等中高端服務領域由于缺少人才和資金,導致自主開發能力較弱、技術欠缺,產品同質化現象普遍存在,這也進一步導致了在現在的市場中依然屬于價格競爭的低成本戰略,而對于服務的品類、質量等差異化戰略還比較缺乏。 

            5.信息化建設相對滯后

               近年來,國際領先的人力資源服務企業已經開始實現信息化、平臺化發展模式,并通過積極運用大數據、云計算、移動互聯網等新一代信息技術提升服務質量,強化客戶關系,降低交易成本,從而進一步提升企業市場競爭優勢。但是總體來看,我國人力資源服務業的信息化建設仍然滯后,不僅各?。▍^、市)人力資源市場的信息化建設普遍處于“單兵作戰”的狀態,信息不聯通,而且各級人力資源市場管理機構之間、各類人力資源服務機構之間的信息資源難以實現共用、共享。除此之外,眾多中小人力資源服務企業受限于資金成本,不具備加強信息化建設的能力,在運用新一代信息技術提升服務質量方面存在不足。

             

            三、新時代人力資源服務業發展的新要求和新趨勢

            雖然我國人力資源服務業在發展中還存在不少問題,但差距就是潛力,這些問題和差距既是我國人力資源服務業發展面臨的挑戰,又是難得的發展機遇。黨的十九大提出,中國特色社會主義進入了新時代,這是我國發展新的歷史方位,對新時代黨和國家事業發展的新目標、新任務作出了全面部署。國務院頒布的《人力資源市場暫行條例》作為人力資源要素市場領域的第一部行政法規,為健全完善人力資源市場體系,推動人力資源服務業發展,促進人力資源自由有序流動和優化配置,更好服務就業創業和高質量發展進一步指明了方向,提供了新的歷史機遇。

            1.新時代對人力資源服務業提出新要求

            黨的十九大報告提出加快完善社會主義市場經濟體制,建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系,在人力資本服務等領域培育新增長點、形成新動能。人力資源服務業是現代服務業和生產性服務業的重要門類,是市場配置人力資源的廣闊領域,是推進人力資源協同發展、培育人力資本服務新增長點的重要力量。因此,發展人力資源服務業必須緊緊圍繞供給側結構性改革,以產業引導、政策扶持和環境營造為重點,大力發展人力資源服務業,不斷提升人力資源服務總體供給水平,為經濟社會發展提供強有力的人力資源支撐。

            在《人力資源市場暫行條例》中也就培育和規范人力資源市場作出了明確規定,為人力資源服務業發展營造了良好環境。一是首次從立法層面明確了政府提高人力資源服務業發展水平的法定職責,通過立法確認人才市場和勞動力市場整合改革成果,推動形成統一開放、競爭有序的人力資源市場體系。二是明確建立政府宏觀調控、市場公平競爭、單位自主用人、個人自主擇業、人力資源服務機構誠信服務的人力資源流動配置機制,破除戶籍、地域、身份等體制機制弊端,促進人力資源自由有序流動。三是規定了勞動者和用人單位在求職招聘過程中的基本權利義務,切實維護勞動者和用人單位合法權益。同時,賦予勞動者和用人單位平等的法律地位,營造公平競爭的市場環境。四是明確規定人力資源服務的基本業態,強調要鼓勵并規范高端人力資源服務等業態發展的要求,同時對人力資源服務業的公共服務體系和經營性服務體系的職責定位、服務范圍、行為規范和管理要求等進行了規定,實現對公共服務機構和經營性服務機構統一規范和監督管理。五是明確鼓勵社會力量參與行業發展,對國家加強人力資源服務標準化建設,充分發揮人力資源服務行業協會的行業自律作用、促進行業公平競爭等進行了明確規定,進一步激發市場活力,落實“放管服”改革要求,并通過一系列改革創新舉措,更好地維護市場秩序,更好地激發市場活力,更好地保障勞動者合法權益,更好地激發市場主體活力、營造良好發展環境。

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